我国新能源产业高质量发展的瓶颈与对策

　　新能源开发利用是世界能源转型的必然趋势。党的二十大报告指出，要“深入推进能源，加强煤炭清洁高效利用，加大油气资源勘探开发和增储上产力度，加快规划建设新型能源体系，统筹水电开发和生态保护，积极安全有序发展核电，加强能源产供储销体系建设，确保能源安全”，为新能源产业高质量发展指明了前进方向。近年来，我国新能源产业发展迅速，规模不断扩大，行业发展前景广阔，但在统筹规划、能源消纳、技术创新、设备回收等方面面临突出问题和挑战。为此，必须从战略高度出发，由国家层面制定战略规划和实施方案，各地各部门积极贯彻、密切配合，合理、有序地推动新能源产业良性发展。

　　能源是人类生存和发展的重要物质基础，能源转型则是当今国际社会关注的焦点问题。从薪柴时代到煤炭时代再到油气时代，人类社会的发展一直伴随着能源的更替转型。现今，出于气候治理和环境治理的需要，人类对能源的利用已逐步从传统能源转向新能源，人类社会也势必会随之进入新能源时代。根据全国科学技术名词审定委员会的定义，新能源是指在新技术基础上，系统开发利用的可再生能源，如太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能、氢能、核能等。自我国于2020年提出“碳达峰碳中和”（“双碳”）目标以来，为了推动传统能源向新能源的有效转型，有关部门出台和实施了一系列促进新能源发展的政策和举措。现阶段，尽管新能源产业发展迅速，但仍然面临着统筹规划不够、消纳受限、核心技术不足、设备回收产业化水平低等瓶颈，亟待深入探究相关问题根源，探寻相应的治理对策，以期助力新能源产业高质量发展。

　　近年来，为贯彻落实“双碳”目标，全国上下统筹能源安全供应和绿色低碳发展，促进了我国新能源产业的快速发展。从发电量来看，《中国电力行业年度发展报告2023》显示，2022年，全国非化石能源发电量3.1万亿千瓦时，比上年增长8.6%，占总发电量比重36.2%。其中，风电、光伏发电量首次突破1万亿千瓦时，达到1.19万亿千瓦时，较2021年增加2073亿千瓦时，同比增长21%，占全社会用电量的13.8%，同比提高2个百分点，接近全国城乡居民生活用电量。[1]从装机容量来看，根据中国电力企业联合会发布的《全国电力供需形势分析预测报告》，2022年非化石能源发电装机容量突破12亿千瓦，同比增长13.8%，占总装机容量的49.6%。其中，水电4.1亿千瓦，核电5553万千瓦，并网风电3.65亿千瓦（陆上风电3.35亿千瓦、海上风电3046万千瓦），并网太阳能发电3.9亿千瓦。

　　从行业发展前景来看，新能源产业具有很大的潜在市场，可以产生显著的经济、社会和环境效应。在经济方面，新能源开发过程涉及的产业众多，能够带动产业链上相关产业的发展，进而形成一个规模庞大的产业集群，成为经济发展的一个重要支撑和增长点。在社会方面，新能源产业在发展过程中能够创造大量的就业岗位，促进社会的稳定和谐发展。在环境方面，大部分新能源具有清洁能源的属性，新能源的大规模利用能够有效减少污染物排放和碳排放，在很大程度上缓解环境压力。

　　综上，我国新能源产业发展迅速，能够产生良好的经济、社会和环境效益，但随着新能源产业规模的不断扩大，其在统筹规划、能源消纳、技术创新、设备回收等方面的问题也逐渐显现出来，制约着我国新能源产业的高质量发展。

　　目前为止，国家层面在新能源产业总体发展方面的统筹规划尚显不足，新能源市场建设缺乏合理规划，以至于出现了无序化竞争、骗取补贴、多头管理、产业链不均衡等问题。

　　第一，新能源产业存在无序化竞争，产能过剩风险值得警惕。近年来，中央政府对新能源关注度大幅提升，有关部门发布了一系列推动新能源产业发展的政策文件与指导意见，引致地方政府和企业大规模投资新能源产业，一系列相关新项目纷纷落地，一时间出现了“一哄而上、混乱发展”的局面。很多新成立的企业和“半路出家”的老企业均转战到新能源领域，而大多数新能源产业沿用的是过去加工贸易的传统运营模式，产业主要集中在加工制造环节，一旦市场出现波动、国际经济形势恶化而导致其出口受限时，就容易出现产能过剩问题[2]。以光伏行业为例，2005年我国仅有3家多晶硅*生产企业；2012年，国内光伏电池和组件厂商已有600多家[3]。在2008年全球金融危机及反倾销反补贴调查的影响下，光伏相关企业出口受限，从而在2011年出现了一次较为严重的产能过剩危机，当时大部分光伏企业停工停产，中小企业大量倒闭。近年来，虽然国际形势有所转变，但仍存在很大的产能过剩风险。据不完全统计，2022年初至2023年4月底，我国光伏产业链规划扩产项目超过460个。[4]如果以2024年底为期限，我国光伏行业的产能可能提前透支了56年的实际需求。即使包括我国在内的全球光伏装机量再迅猛上升，也可能无法支撑目前我们所观察到的庞大产能，加之储能、电网消纳等一系列现实问题的客观存在，光伏产业的产能过剩风险不容小觑。

　　第二，骗取补贴、“跑马圈地”等问题频发。新能源产业的迅速发展为地区经济增长提供了重要动能，在“晋升锦标赛”的作用下，地方政府发展新能源产业的积极性较高，给予了新能源产业大量补贴。这样，就吸引了一些低质企业进入新能源产业，甚至引发了一些骗取补贴的乱象[5]。以新能源汽车为例，一些企业就曾通过组装式造车，即从车身生产厂家购买车身，组装外购的电池“生产”出新能源汽车，借此获取补贴后再拆下电池将其重复利用来循环申请财政补贴。财政部曾在2016年曝光了套取国家财政补贴的五家新能源汽车企业，涉案金额超过19亿元。还有一些车企尽管挂牌新能源汽车研究基地，但其生产的新能源汽车仅在车展时亮相，而从未进行过量产，却套取了国家的天价科研经费，极大地打击了真正开展研发的企业的积极性。另外，新能源产业持续高热也引致各路资本“跑马圈地”的不理性行为。以光伏产业为例，有报道称，2021年6月，国家能源局启动整县（市、区）推进屋顶分布式光伏开发试点申报后，央企、国企以及大的民营光伏企业闻风而动，与众多县市签订合作协议，一些地方以建设光伏产业园的名义大量征地，最终却出现“圈而不建”“拿到钱就跑路”或行业垄断等现象。以上行业乱象的本质是无序扩张、竭泽而渔，不仅有悖于国家的政策导向，更不利于新能源产业的健康发展。

　　第三，管理部门职能交叉，相互沟通不畅，管理权责不明。从管理机制来看，国家能源局、科技部、工业和信息化部等部门对新能源产业均具有管理权。虽然国家能源局主管新能源发展，负责制定相关的发展规划、出台重大政策，但相关项目的审批权则由国家发改委掌握，财政部、科技部、工信部、国土资源部等部门也具有不同程度的政策制定和管理权。这种多方管理机制容易导致职责不明确、办事效率低下、行政资源浪费及政策法规执行困难等问题。比如，在目前的电力监管体系中，国家发改委负责电力行业的定价、准入、项目审批、标准制定等工作，国资委与财政部负责管理电力企业的国有资产，使得我国电力监管体系存在“多头管理、职能分散”的困境[6]。

　　第四，产业链发展布局不协调，制约上中下游企业协同发展。在我国新能源产业迅速发展的过程中，尽管形成了较长的产业链，但产业链不平衡问题逐渐凸显。以光伏产业链为例，其上游主要是硅料、硅片等原材料制造业，中游为光伏电池制造业，下游则是光伏组件制造业，并延伸至光伏发电系统，最终对接光伏电站开发商。随着光伏产业的快速发展，硅片等原材料需求持续增长，引致其价格居高不下，上游相关企业利润丰厚。处于产业链中游的光伏电池相关企业也相继提价，给下游企业带来了较大压力，不少中小企业停工停产，呈现“上游吃肉，下游吃土”的局面，不利于新能源上下游产业协同发展。更严重的是，一旦光伏组件价格超过光伏电站的盈利线，就会抑制光伏电站的新增建设，影响新能源产业发展乃至绿色低碳发展。

　　近年来，我国新能源装机容量快速增长，但并网比例较低，反映出新能源电力利用率不高的问题。根据国家能源局发布的数据，2022年风电装机3.65亿千瓦，新增并网风电装机为3763万千瓦[7]，并网比例仅有10%左右，出现了大量弃风现象。

　　第一，新能源机组接入电力系统后，给电力系统稳定性带来挑战。目前，我国的新能源涉网性能标准偏低，频率、电压耐受能力有限，大规模并网可能导致系统惯性不足。在电力系统运行过程中，当电力需求突然增加时，会导致系统发电量小于用电量，系统会从同步发电机组涡轮和转轴中吸取部分动能保持稳定运行，从而导致系统频率下降。常规机组贡献系统惯性，系统频率相对稳定，而新能源发电机组并不贡献系统惯性，新能源接入后往往会导致在网同步常规机组数量减少，使得系统惯性减小，在波动增强时频率变化值有可能超出规定范围，从而影响电力系统稳定性。

　　第二，电力系统调度能力不足，新能源消纳形势严峻。新能源具有间歇性、随机性、波动性的特点。比如，光伏发电受制于昼夜变化及天气变化，风力发电受制于风力大小，均需要火电等进行调节，也就是说，在开发光电、风电时需要配以相应的调峰电源，以保持供电的稳定。然而，火电机组作为调峰电源时，成本较高且效率较低，同时灵活性改造不足，调峰能力有限，常常导致电力系统调度能力不足，无法为新能源发展服务。随着新能源迅速发展，并网规模将逐步增大，新能源消纳形势日益严峻。

　　第三，电网配套建设不足，制约新能源电力输送。当前，我国的新能源发电项目规划和配套送出工程建设节奏不相匹配。相对于新能源项目建设，送出工程的建设周期更长，且需要协调送受两端的利益及网架构建，常常落后于新能源项目建设，导致电力系统部分网架薄弱，制约了新能源的安全可靠外送，导致局部地区、局部时段弃风弃光问题频发[8]。

　　新能源产业是新兴的技术密集型产业，核心技术是新能源产业发展的基石。现阶段，我国新能源产业技术领域存在自主创新能力弱、核心技术不足的问题，制约着新能源产业高质量发展。

　　第一，核心技术研发缺乏动力，产品关键部件高度依赖国外进口。新能源产业享受的财政补贴主要限于成本侧，核心技术研发活动所获得的补贴明显不足，导致相关技术研发活动缺乏足够的激励，不利于核心技术的突破。并且，因为研发结果的不确定性较大，而直接购买机器设备的风险更小、相对成本更低，所以大部分相关企业会选择直接从国外购买机器设备。例如，光伏装备制造业中的电池生产设备、风电装备制造业兆瓦级以上风机的核心配件均需要从国外进口，久而久之制约了新能源产业的自主发展。

　　第二，优秀科技人才匮乏，新能源产业自主创新能力偏弱。我国的人才培养以高等教育为主要渠道，但全国开设“新能源科学与工程”专业的高等院校不多，培养的人才数量无法满足新能源行业的实际需求，且目前培养的人才与市场需求之间存在着结构性矛盾，新能源基础研发缺乏高素质科技人才。再者，新能源产业是新兴产业，而专业人才的培养需要时间，人才培养的速度赶不上新能源产业发展的速度。另外，大部分高校还没有在新能源领域形成系统的“本科硕士博士”的人才梯队培养模式，相关领域的关键人才尚需要借助国外院校和研究机构的力量培养。人才问题导致我国新能源产业难以构建起强大的技术研发架构，自主创新能力与发达国家相比有很大差距。

　　近年来，风电和光伏发电逐渐成为我国新能源产业领域的两大主力军，装机规模持续扩大，发电量稳步提升。然而，风电、光伏设备更迭频率较高，面临着设备关键组件处置及循环利用的难题。

　　第一，风光设备集中退役，关键组件处置体量大。考虑到风电设备组件的平均使用寿命为20年，光伏设备组件的平均使用寿命为2025年，《2022中国风电光伏设备循环利用产业发展报告》显示，预计到2025年，我国将面对第一批大规模退役风光设备，累计规模将超过1.2GW；预计到2030年，退役风机规模将达10GW左右；预计20302035年间，退役风机规模将超过100GW；预计20362040年。