盘活土地资源 加速城乡融合

　　■桂城夏北社区整村改造的顺利推进具有很强的示范带动作用。图 为永胜村改造展示馆。珠江时报记者/方智恒摄

　　2020年受疫情影响，南海面临前所未有的大挑战。然而，在这样跌宕的一年，佛山市自然资源局南海分局推出的诸多创新举措，包括在全省首创联动改造、混合开发等政策，纷纷落地“兑现”成一个个生动鲜活的村改案例。其中，夏北整村改造、澳门城混合开发项目在全市乃至全省都具有示范意义。

　　在2020年收官之际，南海还出台《佛山市南海区拆旧复垦（增减挂）实施管理暂行办法》，为创新城乡空间融合发展机制，破解南海土地资源供需矛盾探索新的解决方案。

　　踏入“十四五”的新征程上，佛山市自然资源局南海分局将继续大胆试大胆闯，以国土空间规划编制试点为契机，以开展全域土地综合整治为突破口，对南海国土空间布局作一次全面的调整和优化，通过构建城乡空间集聚新格局和土地集约节约利用新格局，促进城乡全面融合，为广东城乡高质量融合发展探路。

　　“方向不变，目标不变，要确保全年拆除整理村级工业园2.5万亩，力争突破3万亩。”在企业尚未全面复产时，南海率先推动“村改”头号工程复工。

　　南海不负期待，2020年的村改“拆”出声势，“建”出成效：全年共拆除整理土地3.9万亩，累计拆除整理土地6.2万亩，超额完成年度任务，其中启动千亩以上连片改造项目13个；全年建成及在建产业载体面积489万平方米。

　　2019年，《佛山市南海区城市更新（“三旧”）改造实施办法》（简称《实施办法》）出台，引入联动改造、混合出让等创新性政策和产业载体分割销售等刺激“工改工”政策。

　　2020年4月，南海出台《实施办法》的补充规定，进一步优化联动改造要求，并将工业用地集转国地价款全额返还给村集体。

　　作为全省“三旧”改造的先行者，南海在全国首创“国有+集体”“出租+出让”“社区+产业”的“混合开发”模式。

　　桂城澳门城项目便是全国首个混合开发项目，也是《实施办法》出台后的首个混合开发项目，通过18亩商业用地的出让，带动了50亩村级工业园的连片改造，有效解决了农村集体用地连片开发难度大、成本高的问题。此后，爱车小镇、大沥创客小镇等超千亩连片改造产业社区示范项目也采用该模式，包括澳门城在内，三大项目涉及面积8439亩。

　　南海还在全国首创“工改居”和“工改工”的联动改造，引导房地产反哺实体经济。截至2020年11月底，全区共有联动改造项目11个，面积超4035.66亩，其中联动“工改工”681.9亩、“工改公益”682.34亩。

　　而备受关注的夏北社区整村改造，采取的正是“政府引导、规划先行、市场主体参与”模式，之所以能顺利推进，关键在于充分利用政策红利，实现政、村、企利益平衡。以夏北社区永胜村为例，该村通过建设回迁公寓和公园绿地，让村民居住环境得到提升，同时，村集体通过物业回购保证长远发展；开发商的合法利益得到充分保障；政府承担前期公共服务配套，后期则将以此为基础进行招商引资、培育产业、聚集人才，从而实现多方共赢。

　　从一个个生动鲜活的案例，到一串串沉甸甸的数字，通过政策驱动和示范带动，南海村改按下“快进键”，有力推动城乡融合发展提速。

　　在2020年收官之际，政策红利还在持续释放，南海区出台《佛山市南海区拆旧复垦（增减挂）实施管理暂行办法》，为破解南海土地资源供需矛盾，创新城乡空间融合发展机制献上了一份新年贺礼。

　　历经多年的发展，南海土地遗留问题多，土地“挂起”现象严重、土地权属复杂、土地利用率低等问题交织，尽管“三旧”改造起步早，但也面临着“拆不动、建不了”的“硬骨头”。新出台的《暂行办法》正是为破解城市发展空间不足而探索的解决方案。

　　《暂行办法》是“地券”制度的继承和延伸，也是土地指标转移的一种工具。与“地券”制度相比，《暂行办法》实现了多项突破：一是将城镇建设用地及风景名胜用地纳入复垦范围，最大限度扩大可复垦地类，同时，打通建设用地规模调整途径；二是全程打通拆旧复垦省级指标产生通道；三是突破拆旧复垦只能由所有权人实施的限制，采用多种合作开发模式，允许指标跨镇街使用。

　　“这个新政操作性强，真正为我们‘解渴’。”这是众多基层干部由衷的心声。据介绍，一些镇街已集约了过千亩土地，但由于缺乏建设用地指标，只能眼睁睁看着土地搁置，而通过新政将其他低效建设用地复垦为耕地或园地等农用地，验收后便能产生用地指标，这些指标可用于开发集约土地，从而实现建设用地空间置换。

　　时至今天，对众多珠三角城市来说，空间开发已进入了存量时代。近几年由上级下达的用地指标越来越少，具体分到南海各镇街的指标往往每年只有100~200亩左右，这些指标还要用于保障重点项目用地以及道路、学校等公共设施配套。这也是新政“解渴”的原因所在，通过拆旧复垦，镇街在不增加土地开发强度的前提下，通过整合零星分散低效用地挖潜用地指标，既可以优化产业布局、提高土地使用效率，也能提升城乡面貌。

　　2020年8月底，丹灶镇西联村城乡建设用地增减挂钩项目成功通过市级竣工验收。该项目属于“先拆后建”模式，拆除前实地为废弃的西联砖厂，拆旧复垦面积105.46亩，并全部复垦成农用地。拆旧复垦后，不仅环境变好了，还形成了100多亩的建设用地指标，成功实现发展与生态的“双赢”。

　　无独有偶，桂城街道石石肯半月岛项目也于2020年底通过市级竣工验收。该项目占地122亩，拆除前为弃置的农庄、大排档以及教练场等，通过复绿成园地，如今，这片土地一改“脏乱差”面貌，摇身一变成为向日葵花海，成为村民休闲娱乐的好去处。而产生的122亩用地指标，70亩由石石肯留用，52亩用于指标交易。

　　如果说拆旧复垦（增减挂）着眼于整合零星分散低效用地，那么开展全域土地综合整治，则是南海破解生态保护、产业升级、城乡融合等深层次结构问题的综合解决方案。

　　2020年9月，省委深改委正式印发《佛山市南海区建设广东省城乡融合发展改革创新实验区实施方案》，南海全面铺开实验区建设工作。作为国土空间布局调整和农村土地制度改革的牵头部门，佛山市自然资源局南海分局重任在肩。

　　“建设实验区是一项系统而庞大的工程，也是一次转变发展模式的深层次改革。”佛山市自然资源局南海分局党组、局长潘汝海表示，南海将在历年改革发展的经验基础上大胆试大胆闯，而国土空间规划和全域土地综合整治，则是南海这轮改革的创新与亮点。

　　作为广东省市县国土空间规划的唯一区级试点，南海将结合实验区建设，以国土空间规划编制试点为契机，对国土空间布局作一次全面的调整和优化，从顶层设计上引导统领各项事业发展。

　　针对南海空间碎片化问题，南海探索“四集中”推动空间再造，构建城乡空间集聚新格局。“四集中”指通过“生态空间织补成网、城镇空间填充内聚、产业空间集聚入园、农业空间集中成片”，实现生态、农业、城镇、产业四大空间集中集聚。

　　聚焦“同城入湾提质量、底线约束控总量、城乡融合重流量、村园改造优存量、分类传导容变量”“五量”规划，目前国土空间规划编制试点工作已形成阶段性成果。

　　具体而言，生态空间整合各类生态管控要素，划定“生态一张图”，引导分级分期腾退。在此基础上形成23个城市组团单元，明确集中建设区鼓励增量空间，引导内聚式填充发展。产业空间规划58处产业集聚区，引导集聚入园。农业空间划定30多片永久基本农田集中区，结合国土空间综合整治，逐步引导基本农田正向优化。

　　为促使规划蓝图落地，南海提出了更大胆的设想，即以整个区为基本实施单元开展全域土地综合整治试点，统筹农用地整理、建设用地整治和乡村生态保护修复等工作，实现全域土地大整治、大腾挪，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的自然资源空间新格局。

　　接下来，南海将进一步完善修订集体土地整备政策，降低整备成本，推动低效存量建设用地盘活；建立健全土地增值收益分享机制，完善集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收管理制度；探索建立均衡改造机制，根据“肥瘦搭配”原则，统筹划定连片改造区域，实施连片均衡改造；探索“三旧”改造和征地融合使用制度，平衡不同用途土地之间的经济利益，以经济手段增加国有工业用地来源，解决集体土地招商难问题。

　　回眸惊心动魄的2020年，南海迎难而上、加力加速，推动诸多创新政策落地，走出了一条以拓空间、添动能、增优势的城乡融合发展之路。

　　2021年是“十四五”的开局之年，南海继续举全区之力推进广东省城乡融合发展改革创新实验区建设，这是南海千载难逢的机遇，更是一次自我超越。

　　2020年拆除整理土地3.9万亩，累计拆除整理土地6.2万亩。截至2020年11月，121个村级工业园改造提升试点项目已启动98个，启动面积3.36万亩，累计已完成项目23个，启动千亩以上连片改造项目13个。

　　截至2020年11月底，全区共有联动改造项目11个，面积超4035.66亩，其中联动“工改工”681.9亩、“工改公益”682.34亩。