以整治促改革 以整治助统筹

　　在贯彻落实科学发展观和“五个统筹”的新时期，伴随着我国新农村建设和城乡转型发展，我国土地整理从土地开发整理复垦到土地整理复垦开发，再到土地整治、农村土地综合整治，反映了国土资源管理理念的不断创新和发展。当前，我国土地整治工作目标已从增加耕地面积，落实占、补平衡任务，提高农业综合生产能力，转向深入开展农村土地综合整治，助推社会主义新农村建设、统筹城乡协调发展，拉动内需、实现经济社会全面持续发展的战略高度。农村土地综合整治是我国土地整治工作演变发展的新形态，是贯彻落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度的必然要求，是全面应对当前我国经济下行压力不断加大及全球经济震荡性调整的客观选择，功在当代、利在千秋。

　　明确指导思想是基础。农村土地综合整治，从横向上包括田、水、路、林、村、房的综合整治，从纵向上包括前期可行性研究论证、工程规划设计、预算分析、项目实施、项目竣工验收等多个环节。作为一项综合性、技术性、创新性工作，农村土地综合整治亟须确立系统性、全局性思想，完善工作运行机制，创新宏观管理体制。我国实施土地整理工作已有十余年之久，城乡建设用地增减挂钩工作也已取得可喜进展，这为当前开展我国农村土地综合整治工作奠定了重要理论与实践基础。

　　理清工作思路是前提。农村土地综合整治工作必须置于“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策框架中，必须置于推进社会主义新农村建设，切实解决我国“三农”问题的时代要求中，必须置于统筹区域与城乡协调发展、引领经济社会持续健康发展的宏观战略中。思路决定方向，方向决定规划、决定实施。

　　农村土地综合整治工作框架总体上应包括理论支撑体系、规划设计体系、工程实施体系和组织保障体系等四个层面。四大体系之间具有严格的时序性、接续性和循环性。理论支撑体系是整体工作的底层平台，更是整体工作发展的思想源。与以往任何一项工作所不同的是，农村土地综合整治工作的理论体系更加复杂，也更亟须在创新发展中不断完善，确保科学性。

　　规划设计体系是蓝图。统筹谋划，规划先行，引领工作发展，确保工作全面性、可行性。工程实施体系是主体，是思想导向和规划设计的具体体现，具有现时性和实践性。组织保障体系是关键，涉及组织形式、资金运作、政策管理等方方面面。以某一具体的土地整治项目为例，首先，要以中心地理论为指导，设计区域农村空间聚落布局的节点，确定村落等级、规模和职能，增强村落体系内部空间联动性；其次，运用城乡关系优化重构理论，规划各农村聚落节点的功能定位、发展导向，解决各个节点自身的发展问题；最后，以整合为手段，配合组织保障建设，推进整项工作顺利进行。

　　从理论上，农村土地综合整治工作的综合性和创新性决定其理论基础体系的复杂性和动态性。除了包括已有的土地科学理论、矿产科学理论、农业工程理论外，农村土地综合整治的理论基础体系还需要农村经济学、社会学、乡村地理学、人文地理学等相关理论的支撑。尤其以克里斯泰勒中心地理论为代表的人文地理学理论，是当前实施“迁村并点”、“旧村改造”等万村整治工程，重构农村空间结构形态的重要理论依据。农村土地综合整治的相关理论亟须梳理总结，构建完善的理论支撑体系，确保其科学性。

　　从方上，农村土地综合整治既要依赖传统的土地、农业工程技术方法，更要借助现代信息技术方法、人文科学方法。例如，采用高分辨率遥感技术方法、地理信息技术方法以及现代网络信息技术获取农村用地数量、结构、类型等基本信息，测算用地潜力，监测工程实施进展情况等。采用定性与定量数学模型相结合的方法，进行农村聚落空间结构演变的模拟、土地利用情景分析等，便于超前谋划。采取实地调研法、问卷调查方法了解农愿，强化公众参与，保证项目规划与实施的可行性与适宜性。

　　从组织形式上，国家和省级尺度以宏观指导为主，以县域行政单元为尺度开展农村土地综合整治工作。由县（市）级政府牵头组织，国土资源行政主管部门主导，发改委、规划、建设、环保、农业或农办、水利等相关单位参与，统筹规划县域范围内的乡镇、村落聚落形态、产业发展、生态空间等。

　　从资金运作上，农村土地综合整治工作量大、任务紧、难度高，尤其资金需求量较大，理顺和规范资金运作管理体制十分必要。当前，在一些经济落后地区，资金问题已经成为制约农村土地综合整治工作顺利推进的重要因素。因此，建议借助土地产权制度改革的有利时机，大胆探索农村房屋和土地抵押制度，显化农村资产；配合出台相关优惠性金融政策措施，引导农业银行等商业性金融机构的大力支持；鼓励各地积极探索市场化运作模式，引导企业、个人等社会资金参与整治，但需谨防以农村土地综合整治或新农村建设为由，大规模圈占农村集体土地，从事商业性房地产开发经营。

　　从规划实施上，遵循规划先行、逐步推进的原则，配合县级、乡（镇）级土地利用规划的修编，统筹考虑农村土地综合整治的用地计划、用地类型与空间布局，协调好土地利用规划与城镇发展建设规划、生态环境规划、农业发展规划之间的关系。避免土地整治后因生产耕作半径过大、居住生活不习惯等因素产生“建新不拆旧”、“拆旧不复耕”的现象，形成资源的双重占用。

　　从管理体制上，国土部门应遵循“局部试点、封闭运行、结果可控、逐步推广”的原则，在山东德州禹城市等农村土地综合整治开展相对成熟的地区，建设农村土地综合整治综合试验区，尝试推进资金、产权等制度性改革与体制性创新，不断总结经验，进而在全国范围内深入开展。国土资源行政主管部门要严格规范管理、积极主动服务农村土地综合整治工作，尽快出台农村土地综合整治的实施细则、管理方法，以及资金管理、产权管理等政策性文件，有一些亟须上升到国家行政法律、法规建设的高度扎实推进。

　　农村土地综合整治工作能否顺利推进，事关整个国土资源管理工作的全局。“三整合”（即组织整合、空间整合和产业整合）是推进新农村建设与统筹城乡发展的基本平台。“三整合”也是深入开展农村土地综合整治的理论依据和重要途径。它具有严格的时序性和连动性。从山东禹城等典型农区农村土地综合整治进程来看，组织整合在前，空间整合在后，产业整合是组织整合和空间整合的深化与保障。

　　组织具有引领性，组织整合是农村土地综合整治的优先工作。当前，我国广大农村地区包括政府性领导组织和农村经济合作组织等各类组织形态，既有宏观性、行政性组织，又有专业性、服务性民间组织。具体可分为：乡（镇）人民政府、村级委员会、村民小组、社区股份合作社、土地股份合作社、农村合作社、劳务合作社、富民合作社等等。农村土地综合整治过程中，一是通过撤销合并一些村委会甚至个别乡镇人民政府，淡化原有的组织主体意识形态，引导农村居民向中心村或大型社区集中，成立新的中心村委员会、社区管理委员会或乡镇政府。二是将各类分散的、不规范的民间性、专业性组织归并整合，个别不适合的组织及时撤销，重点围绕土地资源、劳动力资源、资金等基础性农村生产要素，建立自上而下、上下结合的组织协调管理机制，为农村土地综合整治工作奠定组织保障基础。

　　空间整合是农村土地综合整治工程的主体，工程量之大、耗资之高、难度之大，远超过一般城市土地整治。我国很多地区农村聚落分散、布局无序、生态环境系统要素与结构失调，生态功能退化，实施农村空间整合，重构农村生产、生活和生态的有序结构形态，意义重大。具体为：引导产业发展的空间整合，将各乡镇、村的产业发展建设区通过拆迁归并方式，集中到大型产业园区内，重点发展建设大型工业园区、商贸园区，发挥集聚效益。引导农民住宅生活的空间整合，依据中心地理论，按照中心村、镇空间规划布局，拆旧建新，建设大型农民社区。打通农村生态走廊，保护农田生态景观斑块，塑造优良的生态空间。

　　实施产业整合是有效解决农村产业重复乃至冲突的重要手段，是农村产业改造与升级的重要途径。按照整个区域产业发展地位，以加快主导产业发展为主，兼顾配套产业发展，把农村产业做大、做强、做实。通过产业整合，凝聚产业发展合力，以产业发展带动地区经济繁荣。产业整合是组织整合和空间整合的重要保障。没有良好的产业发展做支撑，组织整合和空间整合必定是失效的，农村土地综合整治工作注定是失败的。

　　我国农村土地综合整治是一项前景广阔的新兴事业，其基础理论、长效机制、中长期战略等，仍需要在变动的全球经济环境中深入研究、不断探索。更需要配合我国户籍制度、社会保障体系、土地产权制度等重点难点问题的深化改革和扎实推进，需要政府机构、社会团体、科研队伍、企业或个人等全社会的努力和参与，需要着眼于国家保障耕地红线、推进新农村建设的战略需求，研究制定我国农村土地综合整治总体规划，统筹兼顾，开拓创新、分类指导、分区推进。