强力推进土地综合整治 努力实现城乡统筹发展

　　加快中原经济区建设是国家促进中部地区崛起和区域协调发展的重大战略部署和时势发展要求，河南走在了转型发展和加快崛起的新历史起点。市委、市政府提出信阳市要成为中原经济区建设的增长极、战略支撑点和改革试验区，同时，信阳市又是“河南省农村改革发展综合试验区”，为此，息县国土资源局把思想和行动统一到市委、市政府工作部署和要求上来，充分利用国家试验区先行先试的机遇，结合本地实际，着力选准突破点，以点带面，形成示范带动效应，积极融入和助推中原经济区建设，不断推进息县工业化、城镇化和农业现代化进程。并坚持以“破瓶颈、求创新、促和谐、显实效”为工作重点和路径，乘势而上，积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调科学发展的新路子。

　　当前，息县工业化、城镇化和农业现代化的进程进一步加快，正是资源需求的高峰期，从而使息县面临的资源形势越来越严峻，资源供应越来越紧张，对经济社会发展的制约作用日益凸显。针对目前资源需求严峻形势，息县国土资源局紧紧依托经济发展和政策导向的大背景，正确把握农村改革发展的新特征，不断解放思想，创新机制，坚持以规划引领为先导，以农村土地综合整治为抓手，着力为推动农村改革发展综合试验区建设和全县经济社会发展提升保障能力。

　　息县国土资源局本着对全县经济社会发展负责、对息县历史负责的责任意识，高度重视，深度研究，科学编制专项规划，完成各项规划的精准衔接。实施可持续发展战略，就是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调，以实现经济社会的持续、快速、健康发展。为了制定出科学、合理的和能保证满足可持续发展要求的各项规划，息县国土资源局坚持开门规划，反复征求相关部门行业意见建议，依据土地利用总体规划修编，充分利用村镇体系规划、新农村建设规划和产业集聚区建设规划等相关规划成果，在全面深入开展村庄建设用地现状和土地整治潜力调查的基础上，结合息县实际，科学编制《息县土地综合整治规划》、《农村土地综合整治试点村规划》、《新农村建设规划》和《滩涂整治规划》等。实现土地利用总体规划修编与城乡建设规划、产业集聚区规划等规划基本达到了无缝对接。如新农村规划的编制，全县共有338个行政村，新农村规划建设360个新社区，规划占地面积15万亩，新农村规划的实施，拆旧建新，建新交旧，自求平衡，通过实施土地综合整治，全县可净增耕地近5万亩。如项店镇李楼村新农村规划的实施，建新拆旧，对旧村庄土地进行复垦，全村新增耕地1140亩。通过土地综合整治潜力调查，息县境内内陆有8.2万余亩滩涂，土质肥沃，土地综合整治后备资源丰富；淮河两岸连续几年的灾后重建，低洼涝地的数万群众搬迁出来，腾出了大量新增土地；息县是劳务大县，1/4人口在外打工、定居，形成很多的“空心村”，为实施土地综合整治提供了条件。通过科学规划，全面推进，大规模实施土地综合整治，达到了“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”的良好效果。县政府提出在“十二五”期间，实现全县新增耕地10万亩的工作目标。

　　息县县委、县政府高度重视土地综合整治和新农村建设工作，被列入全县重要议事日程，科学决策，强化责任，积极进行政策引导和规范运作。总在今年中央局第三十一次集体学习时强调，“各级党委、政府要把土地管理工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，建立健全耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制”。息县通过四大班子联席会议、县政府常务会议专题研究土地综合整治和新农村建设，明确土地整治和新村建设的目标和方向。2008年，把“土地万亩整治工程”列入全县“十大实事”。为保证土地整治工作和新农村建设的连续性和规范性，县政府相继出台了《息县综合整治土地保障科学发展实施方案》（息政文[2008]50号文件）、《关于印发息县贯彻城乡增减挂钩政策促进新农村建设试行办法》（息政办[2010]14号）、《关于印发息县土地综合整治实施方案的通知》（息政文[2010]42号）、《关于支持农村改革发展综合试验区建设和土地综合整治资金整合的意见》（息政文[2010]57号）、《息县人民政府办公室关于转发〈信阳市人民政府关于印发信阳市土地复垦整理和新农村建设项目管理实施意见的通知〉的通知》（息政办[2010]71号）等有关文件。2011年，为进一步创新工作机制，更大规模推进土地综合整治，更好促进新农村建设顺利进行，县长办公会和县政府常务会专题召开会议，研究制定下发了《息县人民政府关于创新工作机制强力推进土地综合整治的方案（试行）》（息政文[2011]32号），进一步理清了思路，明确了目标，强化了责任，规范了工作程序和工作方法。实施土地综合整治成为新农村建设和城乡统筹发展的新平台，通过将土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩结合起来，可以有效整合相关资源、资金，促进用地管理新变革，有利于更加积极保护耕地、更加有效配置资源。土地综合整治真正成为解决建设用地指标、拓展城镇发展空间、破解土地瓶颈制约的有效途径。

　　息县建立健全领导组织，采取多部门联动和分工协作机制，坚持试点引路，循序渐进，全面推进的工作思路，积极推动农村改革发展综合试验区建设顺利进行。为强力推动农村改革发展综合试验区建设进程，确保土地综合整治工作任务落到实处，为新农村建设提供有力保障，息县成立土地综合整治工作和支持农村改革发展综合试验区建设领导小组，县长任组长，主管副县长任副组长，县国土、发改委、财政、农业、建设、水利、林业、电业、审计、公安、纪检监察等部门主要负责人和各乡（镇）乡（镇）长任成员；县直各部门根据各自的职责和职能，各负其责，各司其职，明确各乡（镇）政府为项目实施主体，各乡（镇）主要负责人是农村土地综合整治的主导者和第一责任人；将土地综合整治任务分解到各乡（镇），县政府与各乡（镇）政府签订耕地保护和土地综合整治目标责任书，纳入政府绩效目标体系，落实共同责任机制，增强乡（镇）政府的责任感；重点考核土地整治工程质量、进度、效果和群众满意度；把考核结果与新增建设用地有偿使用费分配、建设用地计划和用地指标相挂钩；形成了“政府主导，国土搭台，部门配合，群众参与”的工作机制，强力推进新农村建设和土地综合整治工作深入开展；坚持试点先行，以点带面，先易后难，循序渐进的推进新农村建设和土地综合整治工作；集中精力，集中时间完成了项店镇董围孜村、岗李店乡方老庄村等19个土地综合整治示范村建设；通过土地综合整治试点和“空心村”整治的示范带动作用，拆旧建新，自求平衡，不仅推动了新农村建设的健康发展，也确保耕地的占补平衡，有力地促进土地综合整治和农村改革试验区建设全面开展。

　　息县在土地综合整治和农村改革发展综合试验区建设工作中，构建政府主导、国土搭台、部门配合、群众参与的工作机制。根据《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的有关规定，息县研究出台了《关于支持农村改革发展综合试验区建设和土地综合整治资金整合的意见》（息政文[2010]57号）、《关于印发〈息县引进社会资本参与土地综合整治管理办法（试行）〉的通知》（息政文[2011]65号）等文件。大胆创新，勇于尝试，运用市场化模式，按照“资金来源不变、使用用途不变，整合集中投放”的原则，以土地综合整治为载体，积极创新工作方法，整合各类惠农资金，建立土地综合整治项目基金，鼓励和引导社会资本参与，形成整体推进的合力，努力开创社会多方参与，利益分享，合作共赢的良好局面，推动土地综合整治和农村改革发展综合试验区建设纵深发展。

　　息县积极整合各类财政支农、惠农资金，不改变各部门预算安排、资金分配及资金用途，配套跟进，集中投入，发挥资金积聚效应和综合效益。整合了农业部门的标准农田建设、种植小区及沼气工程建设资金，农办的农业综合开发资金，交通部门的村村通工程资金，电力部门的农业排灌电网建设改造工程资金，林业部门的农村林业生态项目资金，水利部门农田水利建设资金等一并打捆使用，投入到农村土地综合整治项目区，充分发挥各项资金集中使用的叠加效应和规模效益。并对项店镇李楼村、董围孜村等14个村投入土地综合整治资金1295万元，投入各类惠农资金3458.39万元。如，对项店镇李楼村投入资金639.55万元，其中土地整理项目资金155万元，农业部门投入标准农田建设、种植小区及沼气建设资金35.35万元，农办农业综合开发资金39.2万元，交通部门“村村通”资金24万元，电力部门灌排电网建设资金45万元，林业部门林业生态资金20万元，水利部门农田水利建设资金130万元，卫生部门村卫生室建设资金5万元，教育部门学校建设资金30万元，民政部门敬老院建设资金120万元，文化部门文化大院建设5万元，农机部门农机合作站建设资金20万元，环保部门公厕建设资金15万元等。各类惠农资金集中投入，一个个设施完善、功能齐全的农村新社区已具雏形。

　　息县广辟渠道，开展合作，积极吸纳和规范社会资本，以现金投资方式或以工程建设方式参与土地综合整治，建立土地整治项目基金，形成多元化投融渠道。县政府投入2000万元作为引导性资金，广辟筹资渠道，积极筹措资金，制定激励机制，积极引导和吸引社会资本参与，建立息县土地综合整治项目基金。基金的主要来源，一是政府政策性资金，包括新增建设用地开垦费、政府土地出让金收益的10%部分、耕地占补平衡指标异地流转收益开垦费部分；二是积极引导和吸引社会资本参与；三是通过融资平台进行融资等，基金规模达到5000万元。同时，建立土地综合整治基金和融资平台，按照“谁投资，谁受益”的原则，鼓励和吸引社会资本参与。主要是寻求县内外有实力的企业和单位合作参与息县土地整治项目规划和建设；引导社会资本注入融资平台，进入基金账户管理，参与对土地整治项目投资和实施，目前，吸引社会资金已超亿元；社会资本投资方可接受集体经济组织委托，申报和组织实施集体经济组织的土地整治项目；本着“惠农利农”原则，集体经济组织负责本村新农村建设中建新拆旧、自求平衡的土地整治项目，通过投资投工方式，组织实施土地整治项目，积极投入土地综合整治。

　　息县建立有效的利益平衡和激励机制，实行目标管理，纳入政府目标考核，考核结果并与新增建设用地土地有偿使用费分配、用地政策、评先评优相挂钩。在土地综合整治的收益分配中，息县国土资源局充分体现“谁投资、谁受益”的原则，按照“广开渠道，多方投资，利益分享，实现共赢”的工作思路，认真做好土地综合整治收益的分配工作。实施土地综合整治项目新增的耕地，通过进入耕地储备库，每亩按5000元的标准，从县土地综合整治项目基金中给予拨付。社会资本投资土地整理项目，进入耕地储备的耕地优先用于本行政区占补平衡，多余新增耕地指标作为异地占补平衡使用。息县还制定有效的激励措施，一是纳入目标管理，土地综合整治与乡、村政绩挂钩；二是乡（镇）建设用地规划、用地指标与土地综合整治成效挂钩，多造地多用，不造地不用；三是资金奖励，每新增1亩耕地（入库），奖励乡（镇）、村各1000元。规定个人投资新整理的土地，不仅根据本村情况可以拥有若干年不等的种植权，而且还能获得500元/亩的奖励资金，鼓励当地农民参与工程建设，扩大农民的就业渠道和收益来源。如息县杨店乡喻庄村，群众自发投入资金42.32万元，整治土地246.8亩，获得奖励资金12.34万元；小茴店镇刘大庄群众自筹资金45.48万元进行空心村整治，土地整理总面积227.4亩，获得奖励资金11.34万元，新增耕地面积217.8亩，新增耕地率95.77%。

　　息县通过创新思路，有效推进农村土地管理制度改革，提升农村土地综合效益，使农村土地整治工作实现了“四大转变”，即：从单一土地整理、开发、复垦向土地综合整治转变；从土地单项资金投入向整合使用相关资金转变；从保护耕地、提高粮食生产能力相对单一目标向促进城乡统筹发展多目标转变；从国土资源部门一家管的方式向政府组织、国土部门牵头、有关部门参与的方式转变。

　　取得群众支持、维护农民权益，是土地综合整治和新农村建设工作顺利推进的根本保障。息县国土资源局始终以切实维护农民权益为出发点和落脚点，始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农愿，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推动。依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，依法保障农民的知情权、参与权和受益权，真正做到“群众自愿，群众参与，群众满意”，促进了社会和谐，收到了良好效果。

　　息县国土资源局在实施土地综合整治和新农村建设过程中，从试点村镇的选择、项目规划设计的编制到新农村建设方案实施，充分尊重当地群众意见，维护了社会稳定。对于项目规划的编制，实施专家论证和听证，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施；广泛征求群众意见，拆旧区、建新区方案和旧区复垦项目必须经90%以上村民同意方可实施，对于决议结果和实施结果予以张榜公布。凡是农民不同意的项目，只能做思想工作，示范引导，不搞强行立项实施。在开展新村建设过程中，要先安置好村民，再拆迁农民旧宅，保持拆迁安置工作的顺畅有序、公开透明，确保农民满意。2011年3月，息县国土资源局组织实施了息县2011年度新增费项目选址、规划、可研、可行性论证听证会，项目涉及岗李店乡、东岳镇等6个乡（镇）共40个行政村，村组、村民各界代表120余人参加了听证会听证，获得了听证代表的支持，并一致通过了该项目选址、规划、可研和可行性论证。此举保障农民的知情权和参与权，充分听取当地农村基层组织和农民的意见，确保农民有效参与，做到“整治前农民愿意，整治中农民乐意、整治后农民满意”。

　　在项目论证过程中，息县国土资源局邀请市、县专家及群众代表参与，尊重农愿，保证项目实施的可行性和科学性，切实维护农民合法权益，促进了社会和谐。项目实施前充分征求群众意见，项目实施阶段让群众受益。对于土地整治项目的非主体工程尽可能由所在地农民承担，投工投劳，让农民直接受益。对土地整治腾出的农村建设用地，首先复垦为耕地，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地增值收益及时全部返还农村。对开展增减挂钩试点，举行听证、论证，充分听取当地农村基层组织和农民的意见，涉及土地调整互换使用的，未征得农村集体组织和农民同意，不得强行开展增减挂钩试点。按照明晰产权、维护权益的原则，合理分配土地调整使用中的增值收益。明确受益主体，规范收益用途，确保所获土地增值收益及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件，防止农村和农民利益受到侵害。

　　息县国土资源局充分发挥农村土地综合整治试点和“空心村”整治的示范带动作用，集中精力开展示范村的土地综合整治工作，按照“4+2”工作法，切实保护农民利益，在拆旧建新和实施土地综合整治中实现“零”信访。近年来，息县国土资源局组织实施了项店镇李楼村、东岳镇大刘庄村、白土店乡夏寨村等19个示范村拆旧建新和土地综合整治工作。李楼村等19个示范村的老村庄占地2.5万亩，老村庄杂乱无章、房屋破旧、基础设施落后、生产生活不便、土地闲置荒芜现象严重，在实施新农村建设规划和土地整治中，严格按照规划和工作程序，遵照“4+2”工作法，广泛征求群众意见，充分尊重农愿，切实维护农民权益，特别是对拆旧建新、建新交旧方案和土地整治项目的实施，召开全体村民大会集体投票表决，李楼村等19个村村民一致通过并同意实施土地综合整治。新村建设规划占地6522亩，通过对19个旧村庄土地整理，可复垦土地1.9万亩，净增耕地1.29万亩。这些做法不仅有效地推动新农村建设，也有效地增加了耕地面积，改善了群众生产和生活，促进了社会和谐，李楼村等19个示范村建设过程中，未出现一例群众信访和事件。目前，拆旧区复垦的土地比较肥沃，种植的庄稼长势良好，新区建设展现了“环境优美、生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民生、经济发展、社会和谐、安居乐业”的社会主义新农村新貌。

　　自2008年以来，息县投入资金1.485亿元，先后组织实施土地复垦开发项目34个，新增耕地20179亩。2011年对东岳镇杨庄村、张陶乡薛庄村等7个行政村实施土地综合整治，整治面积2万余亩；2012年正在实施的“整体项目”含6个乡（镇），40个行政村，总规模28万亩；农村综合整治项目区拆旧区面积6.75万亩，新村占地面积1.35万亩。2011年，息县耕地储备库入库2万亩，不仅保障了重点项目用地，也满足了息县各业发展，有力地推动了新农村建设，同时，也为全县各业用地落实了占补平衡。

　　息县的举措保障了重点项目建设，满足了各业发展用地需要，推动了新农村建设，提高了基本农田质量，解决了增减挂钩用地指标，拓展了发展的空间。息县一是组织实施了大广高速公路占补平衡项目，补充耕地4052.3亩，补划基本农田3640.1亩。同时，利用耕地储备库指标170.7亩，保证西气东输淮武段和西宁铁路二线增建工程的建设用地。二是利用耕地储备库指标615.5亩，组织报批了息县2008年第二批乡镇建设用地，2009年乡镇建设用地，2009年第一、二批城市建设用地，满足了息县各业发展用地。三是组织实施14个“空心村”土地综合整治，整治面积5990亩。此举改善了农村生产、生活条件，提高了农业综合生产能力，也促进了农民增收、农业增效、农村发展。四是在东岳、彭店、杨店等15个乡镇实施了基本农田整治工程，投资1600万元，整治面积32019.45亩，达到了“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的格局。五是息县产业集聚区控制区因缺乏城镇工矿用地指标，2010年以来，积极采取城乡建设用地增减挂钩途径，成功申报并批准增减挂钩项目两批次，分别是招商引资的远方陶瓷、远方包装和汇源果汁项目，总规模达678亩，通过实施土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩，有效解决了该控制区域内项目用地指标不足的问题。六是几年来，利用耕地储备库指标2058亩进行有偿异地流转，支援信钢扩建项目，郑东新区、商丘、漯河郾城区等调剂新增耕地指标。在自身受益的同时，也为重点项目和其他兄弟城市发展作出了贡献。

　　通过实施土地综合整治，息县初步实现了“耕地趋规模经营集中、居住趋中心城镇集中、产业趋园区集中”方向发展。总之，在全面推行土地综合整治工作中，息县国土资源局积极探索，大胆尝试，得到了上级的肯定。2010年5月份以来，先后有全市土地综合整治现场会在息县召开、息县作为先进典型和唯一的一个县应邀出席在洛阳召开的全省土地综合整治工作现场会上作经验介绍，会上息县被评为“全省土地综合整治工作示范县”，紧接着省土地综合整治工作领导小组专题编发简报介绍推广“息县经验”、中国国土资源报记者来息县专访并在《中国国土资源报》头版头条刊发息县土地综合整治情况的综合报道、《河南日报》头版头条刊发《息县土地综合整治惠农惠民》的报道、《河南日报》（农村版）头版报道息县土地综合整治工作成绩、河南电视台《新闻联播》和《中原快报》分别报道了题为《信阳息县“空心村”变良田促进粮食增产》的新闻。同时，县委、县政府也对作出突出贡献的单位给予嘉奖和表彰。2011年，县政府对大力推行土地综合整治、全力保障城市建设和经济社会发展的息县国土资源局一年内给予两次“通令嘉奖”，这在息县历史上尚属首次。息县还加大土地执法力度，成立息县国土资源公安分局；并且为解决县国土资源部门后顾之忧，将息县国土资源局488人全部纳入县财政编制。在土地综合整治工作中，息县国土资源局虽然取得了一定成效，但工作中也存在一些不足和问题，今后，息县国土资源局将继续深入贯彻落实科学发展观，统筹兼顾，节约集约，提升利用效率，拓宽发展空间，着力破解“两保”难题，进一步创新思路，强力推进土地综合整治再上新台阶，为中原经济区建设和农村改革发展综合试验区建设作出新的、更大的贡献。